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Una de las discusiones que la semana pasada ocupó la atención de la SCJN fue la constitucionalidad de normas de carácter fiscal. La CNDH interpuso varias acciones de inconstitucionalidad para impugnar diversas leyes de ingresos municipales que establecieron pagos de derechos por la reproducción y entrega de información. En las demandas la CNDH argumentó que las normas son inconstitucionales porque las autoridades legislativas no justificaron la proporcionalidad de los cobros establecidos.

El debate de los asuntos, más allá de las norma específicas, dio lugar a una discusión importante que permitió conocer la postura de la nueva integración de la Corte sobre las obligaciones estatales para justificar la proporcionalidad de las normas tributarias. Para un contraste de las posturas expuestas en la sesión se debe tener presente que el artículo 31, fracción IV de la Constitución Federal establece que las personas mexicanas tienen la obligación de “contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.

En este tema, la integración anterior de la SCJN desarrolló el criterio de que las normas tributarias resultan inconstitucionales cuando los órganos legislativos no justifican la proporcionalidad de las normas tributarias aprobadas. En las acciones de inconstitucionalidad debatidas la semanada pasada se pusieron sobre la mesa dos proyectos con visiones distintas sobre la continuidad de ese criterio. Por un lado, la Ministra Yasmin Esquivel propuso la continuidad del criterio; es decir, declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas por falta de justificación se su proporcionalidad. En contraste, la Ministra Lenia Batres propuso abandonar ese criterio por considerar que el requisito de justificación de proporcionalidad de las normas se cumple con la emisión de las normas en tanto que es una facultad otorgada al Congreso. Señaló que, en todo caso, corresponde a la accionante demostrar que las normas reclamadas no son proporcionales. Aunque las discusiones de los proyectos se dieron por separado, al tratarse de un mismo tema constitucional de fondo se hará una exposición en la que resume la postura de cada uno de los Ministros y Ministras.

En el proyecto que propuso cambiar el precedente de la SCJN, la Ministra Lenia Batres expuso que las normas impugnadas no debían invalidarse. Su postura toma como premisa que el requisito de  proporcionalidad de las normas tributarias se cumple con el proceso legislativo que les da vigencia. Desde su perspectiva, el ejercicio de la facultad legislativa por parte de los Congresos abarca la tarea de asegurarse, a través de ese proceso, que las normas sean proporcionarles. De acuerdo con su postura, la Corte debe asumir los criterios del legislador poniendo al frente la presunción de constitucionalidad de las normas.

En consecuencia debe prevalecer la presunción de constitucionalidad de las normas y sólo se puede vencer esa presunción cuando la accionante lo demuestra en el juicio con las pruebas correspondientes; enfatizó que  no se debe exigir la carga de la prueba a los Congresos sino a la demandante. Insistió en que no se puede exigir a los Congresos que expliquen el parámetro utilizado para determinar el monto de cada uno de los cobros que establezca. La Ministra defendió la faculta de los Congresos para definir la proporcionalidad de las normas tributarias. Expuso que sólo el órgano legislativo cuenta con los elementos necesarios para esta determinación.

La Ministra Sara Irene Herrerías coincidió con los argumentos expuestos por la Ministra Lenia Batres. Sostuvo que las normas impugnadas gozan de la presunción de inconstitucionalidad; en consecuencia, le corresponde a la demandante demostrar la inconstitucionalidad. Expuso que la CNDH no demostró que las normas incumplen el principio de proporcionalidad. Desde su perspectiva el órgano autónomo tenía la obligación de aportar elementos para demostrar la falta de proporcionalidad de las normas.

En el proyecto que propuso la continuidad del precedente de la SCJN, la Ministra Yasmín Esquivel sostuvo que la validez de las normas fiscales está sujeta al cumplimiento de diversos requisitos constitucionales. Se pronunció por reiterar la obligación, a cargo de los órganos legislativos, de justificar el monto de las contribuciones que establece pues sólo así la ciudadanía puede evaluar su proporcionalidad. Una justificación incierta o inexistente no permite hacer este ejercicio de evaluación para saber si se cumplió el principio de justicia tributaria.

La Ministra Loretta Ortiz también sostuvo la obligación de justificar o motivar el monto de las contribuciones que establezca. Expuso que la falta de esta justificación se traduce en la inconstitucionalidad de las normas por el incumplimiento del mandato constitucional.

La Ministra Estela Ríos se pronunció por reconocer la obligación de los órganos legislativos de justificar los cobros por los servicios proporcionados amparados por el concepto de derechos. Expuso que en el caso de las normas impugnadas no hubo ninguna motivación por parte de los órganos legislativos. Insistió en que la Corte no tiene los datos para determinar si en la emisión de las normas tributarias se cumplió el mandato constitucional de proporcionalidad. En respuesta al argumento de la Ministra Lenia Batres, sobre la presunción de constitucionalidad de las normas y la libertad de configuración normativa de los congresos, sostuvo que esa libertad no es ilimitada.

El Ministro Aristides Rodrigo Guerrero votó por la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Consideró que el análisis de constitucionalidad de alguna de las normas reclamadas debería realizarse también a la luz del derecho a la libertad académica así como del acuerdo de Escazú en materia climática que exigen eliminar las barreras de acceso a la información en temas relacionados con medio ambiente.

El Ministro Irving Espinoza estuvo a favor de la invalidez de las normas impugnadas porque vulnera el principio de proporcionalidad de las normas tributarias. Enfatizó en que la Constitución establece la obligación de una motivación reforzada para el establecimiento de normas tributarias. Además señaló que no siempre la parte demandante está en posibilidad de contar con los elementos para hacer una evaluación de proporcionalidad de las normas pero el Estado sí cuenta con ellos y por eso la carga de justificación es para el órgano legislativo.

El Ministro Giovanni Azael Figueroa se pronunció por la inconstitucionalidad de las normas. Estableció que no comparte la postura asumida por las Ministras Lenia Batres y Sara Irene Herrerías en el sentido de si la demandante no demostró el incumplimiento del deber de proporcionalidad de las normas  debe prevalecer la presunción de inconstitucionalidad. Expresó que el principio de presunción de inconstitucionalidad no debe traducirse en una autorización para vulnerar la Constitución; que ese principio no releva al órgano legislativo de su obligación de motivación de las normas tributarias. Enfatizó en que el principio de constitucionalidad tiene límites. Concluyó señalando que los órganos legislativos no aportaron elementos para refutar el argumento de falta de proporcionalidad de las normas alegada por la CNDH.

El Ministro Hugo Aguilar se pronunció por la invalidez de las normas incorporando razones adicionales al proyecto de la Ministra Yasmín Esquivel. Consideró que además los propios decretos que establecieron los cobros eran incongruentes entre sí porque no justificaron la diferenciación del costo de la primera hoja con un cobro menor por las subsecuentes. Insistió en que ninguno de los decretos justificó el monto de los cobros. Esta falta de justificación provocó “una danza de cifras” en los decretos sin saber cuáles fueron las bases para determinación. En respuesta a los argumentos de la Ministra Lenia Batres y la Ministra Sara Irene Herrerías enfatizó que la SCJN no puede dejar una sensación de infalibilidad de las decisiones de los órganos legislativos. Expuso que no se puede decir que una norma cumple con los parámetros constitucionales de proporcionalidad sólo porque fueron aprobados por el órgano legislativo.

En esta discusión no prosperó la propuesta de la Ministra Lenia Batres de que el pleno de la SCJN abandonara el criterio de exigir que los órganos legislativos justifiquen la proporcionalidad de las normas tributarias. Únicamente la Ministra Sara Irene Herrerías acompañó esta propuesta. Los siete Ministros y Ministras restantes se pronunciaron en contra de la propuesta y votaron por continuar con el criterio de los precedentes enfatizando en los límites de la presunción de constitucionalidad de las normas. Las discusiones en torno a este asunto nos ayudan a ir dibujando los criterios de cada uno de los Ministras y Ministros en torno a este tema. Es un buen paso que se haya reafirmado la obligación de justificación de la proporcionalidad de las normas tributarias.

Este 11 de septiembre tuvo lugar la esperada primera sesión de Pleno de la nueva integración de la SCJN. El primer asunto a discusión fue la Acción de inconstitucionalidad 186/2023 promovida por la CNDH en contra de diversas leyes en materia de salud aprobadas por el Congreso del Estado de Chihuahua. La presentación del proyecto estuvo a cargo de la ponencia de la Ministra Jasmín Esquivel.

La discusión de este jueves en torno a este asunto fue dominada por la intención de abandonar precedentes de la antigua Corte en torno a dos temas. Un primer debate fue sobre el entendimiento de los requisitos para tener por actualizada la causa de improcedencia de una acción de inconstitucionalidad cuando la norma impugnada fue modificada con posterioridad. El segundo debate se dio en torno al alcance del derecho a una consulta previa para invalidar normas cuando incumplen con esta obligación. Estas discusiones permitieron, a su vez, develar la visión del derecho de cada una de las personas integrantes del pleno.

NUEVO ACTO LEGISLATIVO COMO CAUSA DE IMPROCEDENCIA. En su proyecto, la Ministra Jasmín Esquivel propuso abandonar el criterio de la jurisprudencia 25/2016. De manera específica se trata de la Tesis P./J. 25/2016 (10a.) de rubro ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El criterio sustancialmente señala que para tener por actualizada la causa de improcedencia relacionada con la presencia de un nuevo acto legislativo se deben cumplir dos requisitos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.

La Ministra Jasmín Esquivel propuso abandonar el precedente para adoptar un nuevo criterio en el que se considere que para actualizar la causa de improcedencia por cesación de efectos es suficiente la emisión de una nueva norma con independencia de su contenido sustantivo o material. El argumento principal para proponer el abandono del precedente giró en torno a la necesidad de reconocer la vigencia de las nuevas normas emitidas por los órganos legislativos. La Ministra resaltó el papel de los poderes legislativos como representantes de la voluntad mayoritaria.

En esta propuesta, la Ministra Jasmín Esquivel sólo fue respaldada por la Ministra María Estela Ríos, quien se manifestó señalando que la Corte debe ser respetuosa de la voluntad del poder legislativo para no asumir atribuciones más allá de sus facultades como órgano judicial.

En contraste, un bloque de cuatro, integrado por las Ministras Lenia Batres y Loretta Ortiz, así como los Ministros Giovanni Ortega y Arístides Guerrero, se pronunció en contra de abandonar el precedente. Las intervenciones señalaron que un cambio de criterio permitiría evadir la discusión de fondo cuando se haya aprobado un nuevo acto legislativo pero modificando únicamente aspectos formales, como signos de puntuación o la orden de las fracciones en algún artículo. Así, sostuvieron la necesidad de mantener el criterio de que la causa de improcedencia sólo se actualiza cuando la nueva norma contenga una modificación sustantiva o material.

El Ministro Irving Espinoza se manifestó por el abandono del criterio, pero por razones distintas. Su postura no fue clara porque refirió la importancia de evaluar caso por caso para determinar cuándo se está frente a una modificación sustantiva o material. Esto es poco claro porque justo el precedente señala que en cada caso se debe analizar si la nueva norma contiene una variación sustantiva o material. Una postura similar fue expresada por el Ministro Hugo Aguilar; propuso una solución intermedia, retomando la evaluación de caso por caso. En este sentido, en el fondo, los razonamientos de ambos Ministros se tradujeron en mantener el precedente.

En el debate de este tema no participó la Ministra Sara Irene Herrerías; se reservó su postura hasta el momento de la votación.

En la votación sobre el abandono del precedente, el Ministro sometió a votación dos propuestas: el abandono del precedente o la configuración de un nuevo criterio al que llamó intermedio, en el que se pueda analizar “la intención del legislador a fin de evitar que se evite abusar de la figura y se deje sin materia una acción de inconstitucionalidad”.

En la votación, únicamente el Ministro Giovanni Ortega mantuvo su voto en contra del abandono del precedente. Los 8 Ministros y Ministras restantes votaron por el criterio intermedio propuesto por el Ministro Hugo Aguilar. El criterio aprobado no es claro y se conocerá hasta el engrose, pero en cuestiones prácticas se traduce en mantener la necesidad de evaluar si la nueva norma contiene una modificación sustantiva o material. De esta manera, en sentido estricto no hubo el abandono del precedente; en todo caso se hará una propuesta para reformularlo pero con el mismo contenido.

CONSULTA PREVIA. El proyecto de la Ministra Jasmín Esquivel propuso invalidar diversos preceptos por considerar que no se llevó a cabo la consulta previa a personas con discapacidad, que es la población que, por equiparación, se ve afectada por las normas impugnadas.

La Ministra Lenia Batres propuso abandonar el criterio que se ha sostenido en la SCJN sobre la invalidez de normas por ausencia de una consulta previa. Desde su perspectiva, el precedente en la materia había provocado la invalidez de normas que resultaban benéficas para diversas poblaciones en situación de vulnerabilidad. Esta propuesta sólo fue acompañada expresamente por la Ministra Estela Ríos.

Un bloque de cuatro ministros y ministras (Jasmín Esquivel, Loretta Ortiz, Giovanni Ortega e Irving Espinoza) se manifestaron expresamente por mantener el criterio sobre el derecho a la consulta como un elemento sustantivo y no meramente procedimental. Las cuatro intervenciones coincidieron en que la SCJN no puede sustituir la voluntad de las personas o poblaciones para definir qué es lo que es bueno para ellas; explicaron que el derecho a la consulta permite garantizar que aquello que se decida sea a partir de la escucha de las poblaciones cuyos derechos se relacionen con las normas emitidas o modificadas. En cierto sentido, se trata de que la SCJN no asuma una postura paternalista de saber qué es bueno para las poblaciones en situación de vulnerabilidad. Permitir que se aprueben normas que no fueron previamente consultadas significaría anular la posibilidad de intervención de las poblaciones cuyos derechos estén en juego.

El Ministro Arístides Guerrero no se pronunció específicamente por mantener o abandonar el criterio. En su intervención señaló que la necesidad de una consulta previa debe determinarse caso por caso. Esto puede traducirse en continuar la metodología seguida hasta ahora por la SCJN en la que se analizan qué normas de la ley reclamada requerían consulta pública, por vincularse con determinados derechos de grupos en situación de vulnerabilidad, y cuáles podrían subsistir por no estar relacionados.

El Ministro Hugo Aguilar expuso que, a su consideración, el derecho a la consulta es un tema procedimental que, al darle prioridad para determinar la validez de una norma, se le ubica en un estatus superior al sustantivo como contenido de la norma. Propuso que la ausencia de consulta sólo puede afectar la validez de las normas que se relacionan con los derechos de las personas involucradas; en este sentido, la propuesta coincide con la manera en que la SCJN ha resuelto previamente otros asuntos.

En el debate de este tema tampoco participó la Ministra Sara Irene Herrerías; se reservó su postura hasta el momento de la votación.

En la votación, sólo la Ministra Loretta Ortiz votó por la invalidez de todo el decreto, que reforma diversas normas, como consecuencia de la falta de consulta previa. Los siete Ministros y Ministras restantes votaron con la propuesta del Ministro Hugo Aguilar, que no reformula un nuevo criterio sino que reafirma la manera en que la SCJN ha estudiado el efecto de la ausencia de una consulta previa: analizar qué artículos debieron ser consultados y cuáles no por no referirse directamente a cuestiones relacionadas con los derechos de las personas involucradas. Los matices que se pretenden integrar al precedente sobre consulta previa se conocerán hasta el engrose, pero resalta que se haya logrado una mayoría de ocho votos por una postura que busca integrar dos criterios que parten de premisas totalmente opuestas.

En CONCLUSIÓN, ninguna de las dos propuestas de abandono de precedentes prosperó. Aunque en ambas discusiones el Ministro Hugo Aguilar hizo propuestas, que definió como intermedias, que redefinen los precedentes, en realidad esas propuestas constituyen sustancialmente una continuidad de los criterios que la SCJN, en integraciones anteriores, había sostenido en los dos temas debatidos. A pesar de lo que parecería con el señalamiento a la necesidad de cambiar criterios de la antigua SCJN, las decisiones terminan por continuar el camino que se había delineado jurisprudencialmente. Los engroses permitirán contrastar la discusión con el texto final de la sentencia, pero hasta entonces hoy el debate concluyó con un “que todo cambie para que todo siga igual”.

*Posdata. Como dato curioso, las Ministras Jasmín Esquivel, Loretta Ortiz, Lenia Batres y María Estela Ríos no votaron en bloque en ninguno de los dos temas. En el tema de la causa de improcedencia, la Ministra María Estela Ríos coincidió con la Ministra Jasmín Esquivel en contra de la postura sostenida por las Ministras Loretta Ortiz y Lenia Batres. Por otra parte, en el tema de la consulta previa, la Ministra María Estela Ríos coincidió con la Ministra Lenia Batres en contra de la postura de las Ministras Jasmín Esquivel y Loretta Ortiz.

Foto: https://www.scjn.gob.mx/pleno

Este primero de septiembre entraron en funciones las personas que integrarán el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El proceso de reforma constitucional, campañas y elecciones fue especialmente complejo; más que un producto del consenso se proyectó como una imposición del partido mayoritario. Las propuestas de reforma que se aprobaron no tomaron en cuenta otras voces; se aprobaron sin una apertura al diálogo, ya no con los partidos de oposición sino con la sociedad civil misma. El proceso fue desgastante para quienes integramos las organizaciones y colectivas en el ámbito de los derechos humanos. A pesar de todos los esfuerzos sólo pudimos ser expectantes. Esas dinámicas en las tomas de decisión contrastan con el discurso democrático y de inclusión que ostentan quienes hoy ocupan los espacios de poder.

Lo que vino después a la aprobación de la reforma sólo hizo que en una parte de la sociedad civil creciera una sensación de abandono. Sentimos que la Corte, la institución que podía defendernos de las imposiciones mayoritarias nos dejó a nuestra suerte; no pudo articular una estrategia para hacer frente a la amenaza, sólo vimos la resignación como respuesta. Para quienes estamos acostumbrados a resistir fue inevitable pensar que la Corte pudo haber hecho más, que pudo haber resistido más desde la legitimidad constitucional que había construido con el tiempo. Ahora no queda más que asumirla la implementación; sin embargo, es importante expresar con claridad esa sensación de abandono que por ratos nos hacía caer en la desesperanza.

A quienes nos opusimos a esa manera de hacer las reformas constitucionales se nos denostó cuando no se nos ignoró. Desde quienes impulsaron la reforma se nos reprochaba ¿por qué buscar la continuidad de una institución que no había cumplido con su objetivo de acercar la justicia?, pero resulta que ese no era el punto que defendíamos. Lo que siempre insistimos fue que los cambios que se requerían para un mejor acceso a la justicia no fueron incluidos en las propuestas. Basta señalar que no se contempló ningún cambio para las Fiscalías como si esa institución no fuera parte primordial del proceso de administración de justicia.

Nuestra preocupación vino -y viene- del riesgo de que se desmantele todo lo que la SCJN saliente construyó, de la mano de la sociedad civil, en materia de derechos humanos. La corte saliente, llamada neoliberal por quienes impulsaron la reforma, fue pieza primordial para avanzar en el reconocimiento de derechos que el sistema político se resistía en proteger. Contrario a lo que se ha difundido, encontramos en esa Corte las sentencias que han impactado de forma trascendental en la vida de las personas: reconocimiento de la identidad de las personas trans, matrimonio igualitario, reconocimiento de comaternidad, divorcio incausado, estándares de investigación con perspectiva de género, derechos ambientales, derecho a la salud, inconstitucionalidad de la figura de la interdicción, uso lúdico de la mariguana, derecho a decidir sobre la interrupción voluntaria del embarazo, entre otros. De estas sentencias paradigmáticas no se habló cuando se propuso y aprobó la reforma.

La historia de la defensa de los derechos humanos nos ha enseñado que las decisiones tomadas por mayoría no llevan implícita, por ese solo hecho, una vocación democrática. Además, la literatura constitucional también muestra que los cambios en la estructura constitucional deben, para abonar a una sociedad democrática con vocación de permanencia, ser resultado del diálogo y el consenso. Nuestras voces no estuvieron en esa toma de decisión sobre la reconfiguración de una institución clave para la defensa de nuestros derechos. En estos ejercicios el consenso no es sólo entre personas legisladoras; la representación electoral no elimina la necesidad de diálogos abiertos con la sociedad. Los rituales organizados en torno a la toma de protesta de la nueva integración no subsana ese vació, ni la falta de consenso.

Ahora bien, el reconocimiento al trabajo de la Corte saliente no es una defensa a ultranza de sus sentencias. La institución también decidió no escuchar la exigencia de cambios para mejorar el acceso a la justicia. Desde hace años se alertó de la falta de conexión entre las personas juzgadoras y las personas que acuden todos los días en búsqueda de justicia. Para cuando reconocieron la importancia de estos temas fue demasiado tarde para contener la reforma constitucional. También preocupa que aún hoy, que la reforma se está implementando, tampoco escuchamos demasiadas voces autocríticas de lo que se pudo haber hecho mejor desde dentro del Poder Judicial de la Federación. Es como si de un lado y de otro existiera esta resistencia a escuchar a la sociedad del día a día. En medio de esa sordera quedamos quienes acudimos todos los días a los tribunales en busca de justicia.

A pesar de todo esto, también se requiere objetividad en el análisis de lo que viene. La manera en que se aprobó la reforma constitucional y se llevaron a cabo las elecciones judiciales no se traduce necesariamente en escenarios catastróficos, no es el derrumbe inmediato de todo lo que construimos. Lo que prevalece por ahora es la incertidumbre de no saber qué viene. Nos preocupa que esta coyuntura sea aprovechada por los grupos antiderechos para impulsar retrocesos legislativos o jurisdiccionales. Sin embargo, sin negar las posibles amenazas, también debemos ser capaces de reconocer todo lo que hemos construido en las dos últimas décadas. Quienes llegan tampoco asumen el cargo con una hoja en blanco por delante. Todo cambio de ruta en la interpretación constitucional debe ser justificada.

Los resultados de la elección sólo mostraron, con todo y las críticas por los acordeones,  quiénes recibieron más votos pero eso no determina que las personas electas necesariamente tomen buenas decisiones al redactar los proyectos de sentencia o al votar los proyectos de sus pares. La legitimidad electoral no es lo mismo que la legitimidad de una decisión judicial. La legitimidad en el ámbito del derecho se construye primordialmente a través de argumentaciones sólidas y sobre todo cuando se construye a partir del respeto a los derechos humanos. En ese ámbito la Corte saliente tuvo buenos resultados, veremos si la nueva integración es consistente con esa protección.

En otras palabras, a partir de ahora la SCJN que inicia – vista como institución – y cada una de las personas que integran el Pleno construirán -o destruirán- su legitimidad a través de sus sentencias y de la evaluación que de ellas hagamos en la sociedad. Las preguntas constitucionales que acerquemos al Poder Judicial de la Federación, no sólo a la SCJN, darán espacio para ese ejercicio de legitimación o deslegitimación. Desde esta perspectiva, la sociedad civil también tenemos cosas que decir y aportar para la construcción de esta nueva época judicial. Nos toca alzar la voz, no sólo desde la opinión pública, sino también desde el trabajo de litigio que hacemos todos los días. Debemos dejar atrás el sentimiento de abandono para reconocer lo que hemos aprendido en estos años de trabajo con, y a veces contra, el Poder Judicial Federal: nuestra fuerza resurge cuando nos organizamos, las instituciones se crean y se destruyen pero eso nunca ha apagado las voces de quienes reclamamos justicia.